‘Duurzaam inkopen is niet altijd duurder, stilzitten wèl’

Het lijkt misschien een black box, de financiering van duurzame inkoop bij de Rijksoverheid. Losse potjes, budgetten gescheiden van de inkoopfunctie, en botsende belangen; er zijn nog wel een paar knelpunten die het een volop duurzame bedrijfsvoering lastig maken. Maar er zijn ook voldoende kansen om snelle stappen te maken, zegt Emile Barendregt (Rebelgroup). De Rijksoverheid is bij uitstek de partij om de markt te laten innoveren voor een duurzamere wereld. Rebelgroup bracht in een uitgebreide rapportage in kaart hoe Rijksambtenaren met verschillende rollen in het inkoopproces kunnen bijdragen. Dat is niet alleen een kwestie van extra geld vinden volgens Rebel zijn er meer manieren om een duurzamere uitvraag en de bekostiging daarvan te beïnvloeden.

Foto van Emile Barendregt, consultant bij Rebelgroup
©Emile Barendregt

Voor we de diepte in duiken: we kunnen niet om de olifant in de kamer heen. Het is crisis, veel bedrijven hebben het moeilijk of voorzien crisistijd. Investeringen zijn niet vanzelfsprekend – zo lijkt het. Hoe kijkt Emile daar tegenaan? “Ik deel die zorg, maar ik zie die terughoudendheid (nog) niet gebeuren. De urgentie voor duurzaam ondernemen en inkopen lijkt alleen maar toe te nemen. De coronacrisis wordt ook veel gezien als een pauzeknop, een keerpunt en kans om opnieuw over dingen na te denken. Mijn brandstofverbruik en dat van veel collega’s in de publieke sector is nog nooit zo laag geweest bijvoorbeeld. Het gaat om slim denken, en niet per se om extra budget beschikbaar maken.” En dat slim denken is nu en straks misschien wel meer nodig dan ooit.

SMART maken: doelstellingen, sturen, monitoren

Het gaat dus niet altijd om een extra zak met geld. Een van de belangrijkste aanbevelingen die Rebel doet in haar rapport, gaat om het opstellen van specifieke doelstellingen per ministerie of organisatie en niet alleen bij de centrale, rijksbrede inkoop (categoriemanagement). Daar ligt een belangrijke rol op het niveau van beleid en strategie. Budget ligt namelijk niet bij het categoriemanagement of inkooporganisatie, maar bij opdrachtgevers binnen departementen. En wie betaalt, bepaalt. De departementen of organisatieonderdelen zouden hun doelstellingen zo concreet mogelijk moeten maken via het SMART-principe. Dan wordt duurzaamheid ook echt een opdracht voor de inkopers en kun je ook sturen en monitoren op realisatie van de doelen.

Daarnaast zegt Emile ook: “Je hebt als Rijksoverheid meer invloed op innovatie dan je denkt. Bied marktpartijen zekerheid en zij gaan aan de slag om een antwoord op een duurzame vraag te ontwikkelen.” Die zekerheid kun je bieden door bijvoorbeeld een innovatiebudget op te nemen, door meer tijd te bieden voor ontwikkeling of door middel van langere contracten. Een eenmalige of kortdurende vraag levert een bedrijf niet genoeg op ten opzichte van de investering, en een nieuwe techniek of oplossing is er niet overmorgen opeens.

Anders denken

“Eigenlijk vraagt innovatie om risico delen,” legt Emile uit. “Bij een tender rond taxivervoer werd bijvoorbeeld volledig elektrisch vervoer uitgevraagd. De keuze voor elektrische auto’s betekende een hogere aanschafprijs, elektrische auto’s zijn kostbare auto’s en taxi’s maken zoveel kilometers dat ze normaal gesproken na 3 jaar afgeschreven zijn. Uiteindelijk bleek de restwaarde van elektrische auto’s veel hoger dan die van andere auto’s.” Dat was van tevoren niet bekend en zorgde voor een onverwacht voordeel voor de vervoerder. Als je risico’s deelt, kun je ook de mogelijke ‘upside’ delen.

Op het niveau van inkoop zijn er andere manieren om duurzame transities mogelijk te maken. Niet alleen wat er precies ingekocht wordt aan innovatieve producten of diensten maakt verschil, maar ook de wijze van inkoop bij de Rijksoverheid zelf. Emile: “Wil je iets innovatiefs, dan is dat er vaak nog niet. Je vraagt innovatie van de markt, maar dan moet je ook je eigen proces innoveren: anders samenwerken, op een ander moment in de tijd vragen stellen over het inkooptraject, de scope nog eens kritisch bekijken. Voor transitiegericht inkopen is een ander type denken, een ander proces en meer tijd nodig. En de overheid moet als grote partij haar voorbeeldfunctie vervullen en een rol spelen als launching customer. Veel mensen maken zich zorgen over het klimaat, dus geef ze dan een kans om daarmee aan de slag te gaan.” Processen van binnenuit veranderen is vaak lastig. Een kennispool van experts die actief kennis deelt en werkt aan een cultuuromslag kan enorm helpen.

In deze figuur vatte RebelGroup de knelpunten en oplossingen rond financiering van duurzaamheid samen, gekoppeld aan de verschillende momenten in het inkooptraject. Van het vaststellen van beleid en strategie, via de aanbesteding tot aan evaluatie. De uitleg staat uitgebreid in de rapportage die je kunt downloaden op https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2019/12/20/bekostiging-en-financiering-van-transitiegericht-inkopen
Samenvatting van de knelpunten en oplossingen rond financiering van duurzaamheid samen, gekoppeld aan de verschillende momenten in het inkooptraject.

Financieringsmogelijkheden bij inkoop

Als het budget niet op het juiste moment of bij de juiste afdeling beschikbaar is, dan helpt het om de maatschappelijke opbrengsten en kosten in beeld te brengen. Denk aan de publieke businesscase en de maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA). Als je bijvoorbeeld kan laten zien dat zonnepanelen op zoveel mogelijk gebouwen van overheid positieve effecten heeft op hernieuwbare energiedoelen en tegen lagere kosten voor de belastingbetaler, dan wordt financiering ook een stuk makkelijker. Rebel tipt daarnaast in het rapport om een onderzoeksbudget in te stellen voor het meerwerk dat innovatieve en duurzame uitvragen met zich meebrengen. Een duurzaamheidsbudget, waarmee je een hogere prijs voor maatschappelijke meerwaarde, risicokosten of onzekerheden opvangt, kan launching customership faciliteren. Dat kun je ook na een bepaalde periode afbouwen. Daarmee is de innovatieperiode ondervangen. Voor dit soort fondsen en budgetten bestaat binnen het Rijk een werkgroep die dit verder concreet wil maken. Maar ministeries hoeven daar niet op te wachten, ook nu kunnen zij de financiering van duurzaamheid natuurlijk al in hun jaarplannen opnemen.

Contractmanagement en aanbestedingen

Binnen aanbestedingen kun je denken aan het Innovatiepartnerschap en de SBIR-competitie, maar ook aan slimmere (en ambitieuzere) gunningscriteria. Zo werkt RWS al veelvuldig met tools als DuboCalc (de Duurzaam Bouwen Calculator) en de Milieu Kosten Indicator (MKI). En Rijksbreed staan de criteria op www.mvicriteria.nl, onderverdeeld in ambitieniveaus. Belangrijk is wel dat inschrijvende partijen ruimte blijven krijgen om verschillende oplossingen aan te bieden. Tips die in het rapport voorkomen zijn:

  • Kies niet voor de veiligste optie, maar ook eens voor een niche-partij die minder partijen de kans biedt te winnen, maar innovatie wel voorop stelt
  • Doe een meer functionele uitvraag waar ruimte is voor unieke oplossingen
  • Formuleer eisen die sturen op innovatieve oplossingen
  • Gebruik een scoringsmethodiek die zich richt op het halen van hogere standaarden
  • De herformulering van een inkoopvraag vraagt enige juridische ondersteuning en flexibiliteit. Bekijk samen met juridische zaken waar de regels schuren en wat het daadwerkelijke risico is, en zoek naar wat wél mogelijk is of waar de regels wellicht aangepast moeten worden.

Als het gaat over het afsluiten van contracten, kunnen langer lopende contracten zorgen voor meer zekerheid en risicospreiding voor de innoverende marktpartij. Verlengingsopties zijn een optie om dat te realiseren, maar maak dan wel heldere afspraken over de omstandigheden en voorwaarden van verlenging, zegt Rebel in het rapport. Geïntegreerde contacten zoals lease of as-a-service kunnen uitkomst bieden om verschillende categorieën, levensfases van een product of zelfs budgetten bijeen te brengen.

Tot slot is het slim om juridisch gezien ruimte te bieden voor innovatie bínnen een contract. Zo begrootte het consortium dat de A16 aanlegt een EMVU-bekostigingsfonds, Economisch Meest Voordelige Uitvoering, oftewel: een innovatiebudget waarmee plannen na gunning kunnen worden geoptimaliseerd. “In de tender werd wel gestuurd op duurzaamheid, maar met zo’n langlopend traject kun je niet voorzien wat over járen de meest innovatieve en duurzame werkwijze of grondstof is. Dit budget prikkelt de marktpartijen om met innovaties te komen,” vertelt Emile. “In dit geval is afgesproken om tijdens de ontwerpfase op zoek te gaan naar duurzaamheidskansen. De markt doet het onderzoek en stelt iets voor, Rijkswaterstaat beslist of het wordt geïmplementeerd. Daarvoor is het budget dan nu al geregeld.”

Een nieuw soort denken

Transitiegericht inkopen vergt dus een ander soort denken binnen de hele Rijksoverheid. Risico mijden en ontzorgen moeten plaats maken voor samenwerken en risico delen en soms zelfs opzoeken, vindt Emile. “Je moet een beetje durven. Langjarige contracten zijn bijvoorbeeld best spannend, je zit toch lang aan een partij en prijs vast. Misschien haal je op budgetniveau niet altijd het onderste uit de kan, maar op het gebied van maatschappij en duurzaamheid win je veel. Met de MKBA bereken je of een hogere prijs in verhouding staat tot verminderde last. En denk ook vanuit de business case van de marktpartij. Als je innovaties van ze wil, dan moeten ze de mogelijkheid hebben om de benodigde investering terug te verdienen. En bedenk je ook: als je het niet doet, wat kost dat ons op de lange termijn?”

Ze benadrukt dat niet alleen inkoop dit kan regelen, maar dat het een gezamenlijke inspanning is: van de ambitiebepalende strategische afdelingen tot aan monitoring en evaluatie. “Wie betaalt, bepaalt,” stelt Emile nogmaals . “Zo lang budget en ambities niet aan elkaar worden verbonden, is het enorm complex. Geef aandacht aan de benodigde (interne) cultuurverandering, werk samen, pak het laaghangend fruit en monitor de doelstellingen om duurzame transitie op stoom te brengen.”

Direct verder met duurzame financiering?

Ben je nieuwsgierig geworden naar het rapport, dan kun je ‘m downloaden op rijksoverheid.nl. Ook roept het ministerie van Economische Zaken en Klimaat op om ideeën aan te dragen voor innovatieve aanbestedingen die inspelen op duurzaam herstel uit de coronacrisis. Er is tot 500.000 cofinanciering mogelijk in de regeling.